实行施工招投标资格后审，造价管理出现了一些新问题
　　中标价下浮较大，超低价竞标现象时有发生，给后续工程管理留下隐患
　　我们调查了2009-2011年杭州市政府投资的各类建设工程中标价变化情况（详见下表），发现采用资格后审制度初期，中标价下浮率明显加大。2011年上半年建筑工程下浮率有所回升，但仍高于原来市场下浮率，市政工程下浮率还有所扩大。引起中标价下浮率加大的主要原因是，由于招标预算由业主或业主委托的中介机构编制，部分预算存在高估冒算现象，但更主要是由于新制度使得参与竞争的门槛和成本大幅降低，串标、围标的交易成本和难度加大，大大加剧了投标企业间竞争的激烈程度，从而导致下浮率加大。
　　中标造价下浮率的提高原本是一件好事，可以使业主节省投资，提高投资效益。然而中标造价下浮率过大，往往隐含着恶性竞争，一些施工企业无视市场风险，视招投标为博彩，恶意降低报价，进门再说，中标后再采用一些非正常手段追加费用，想尽办法弥补亏损。若施工企业在标后不能弥补不合理下浮的工程造价，则极易出现施工单位偷工减料、工程纠纷、工程停工、农民工工资拖欠等问题，给工程质量、安全与管理带来巨大隐患。在这样的竞争态势下，一些经验丰富、诚实守信、理性的施工企业将会逐渐失去竞争优势。
　　评标过程造价分析判断能力薄弱，导致合理低价制度难以有效实施
　　我市在设计新的招投标制度时，合理低价成为制度设计的一个主要目标。考虑到中标造价下浮率可能提高和不平衡报价等因素，因此在价格评审中采用了“二次平均法”，并在部分主要项目中引入不平衡报价评价和纠偏机制，以引导市场价格合理化。
　　但从实际操作情况看，没有达到预想效果，评标过程中造价分析判断能力仍然薄弱，导致合理低价制度难以有效落实。由于缺乏价格基准和成本价界定的有效依据，对投标企业报价是否低于成本难以有效界定。同时评标专家受到评标时间短、工作量大等客观局限，在评标过程中往往很难判定是否属于废标。而不平衡报价评价和纠偏机制的引入，虽然在实施初期对抑制项目不平衡报价成效明显，但由于评价范围较小、评价基准价依据投标单位价格平均、对中标结果没有影响等原因，经过一段时间实施后也产生了不少新的问题。因此，实际上投标总报价仍然是中标的唯一指标，这在一定程度上造成超低价中标现象的产生，合理低价制度难以有效落实。在这种总价竞争状况下，投标单位往往将标书编制的精力集中于商务标投标总报价的编制，而忽视对具体项目的投标报价和具体施工技术方案研究，甚至有些投标单位在投标报价过程中玩“数字游戏”，给后续施工以及结算留下隐患。
　　标后监管手段有限，招标成果难以巩固
　　招投标阶段的造价管理与控制上承设计阶段，下启施工阶段，是全过程造价控制与管理的关键环节，为后续的工程合同签订、施工设计变更、合同价款结算奠定基础。招标过程取得的经济社会效益，需要在合同履约以及施工过程中的管理加以维护和巩固。从目前工程纠纷情况来看，因建筑工程合同条款签订不严密、发承包双方法律观念不强等原因造成的合同价款纠纷事件呈现出越来越多的态势，这也说明了目前标后监管存在诸多问题。标后监管看起来部门众多，但并没有形成有效闭合机制，往往导致招投标成果难以有效落实。
　　长期以来，标后管理一直是造价管理机构努力开展的工作，但由于制度、体制上的局限，缺少有力的抓手和着力点，标后管理乃至全过程造价监管未能实质性的推进。遇到工程纠纷调解时，造价管理机构往往比较被动，尤其对政府工程，既要维护工程和谐，又要客观公正，工作难度较大。

　　完善施工招投标资格后审造价管理的对策
　　建立招标控制价审查与备案管理制度，防范预算造价重大偏差，为建立合理价格标准创造条件。
构建标前、标后造价控制与管理体系，引导中标造价理性回归。
　　目前，我市政府投资项目的招标控制价由业主或业主委托的中介机构编制，市场各方对其质量存在一定疑问，难以在评审中加以利用。因此，需要相关政府专业管理部门介入，建立招标控制价审查与备案管理制度，防范预算造价重大偏差，从而为招投标过程中引入合理标准创造条件。
　　为此，杭州市造价管理部门在2011年起草完成了《杭州市建设工程招标控制价审查和备案管理试行办法》，已上报市政府。该办法规定，我市将在市本级政府投资的房屋与市政设施重点项目中推行先审查后备案制度，其它建设工程实行告知性备案制度，待条件成熟后，所有市本级政府投资的建设工程均实行先审查后备案制度。该制度的建立，将进一步提高招标控制价的准确性和合理性，规范当事人的市场行为，防范恶性低价竞争，保证工程质量、安全和进度，为工程造价管理部门今后科学合理确定投标最高限价、风险控制价的浮动控制区间奠定了基础，也为工程实施中加强合同价格管理和纠纷处理提供支持。
　　构建标后工程造价监管体系，确保招投标成果
　　目前，我市对国有投资工程的标后造价监管仅限于财政和审计部门对工程的结算审核和决算审计，工程自中标后直至结算阶段的造价控制主要由业主和承包商双方负责，一旦管理失控，不仅会导致国有资金流失，而且极易滋生腐败。由于标后工程造价监管涉及面广、时间跨度大、职责交叉众多、管理层级繁多，监管难度比较大，可以尝试由易到难，逐步推进。
　　近期目标——基本形成城建项目“三价”控制的管理机制。现阶段，可首先以杭州市造价投资办现有的工程造价备案管理系统为平台，对其进行二次开发和利用，构建覆盖市本级的建设工程招投标项目中标后监督管理信息系统。该系统的主要内容包括对招投标工程的信息资料收集（主要包括项目编号、项目名称、建设单位、施工单位、投资来源、工程概况、建筑面积等内容）、对招标控制价、中标价和结算价的纵向控制管理、“三价”公示等内容。同时，还可与城建项目概算审核相连，初步形成城建项目概算控制预算，预算控制结算的造价控制机制。
　　远期目标——形成招投标项目标后造价的过程管理机制。一方面，积极探索工程合同备案管理、工程造价变更管理等制度，充分发挥造价管理机构在工程合同签订及施工阶段的造价监督和管理作用；另一方面，探索建立项目评价体系，通过构建评价指标，对项目进行经济效果评价。
　　完善价格信息发布体系，合理引导施工单位准确报价。
　　在采用清单计价后，政府已将投标报价自主权全部交给了施工企业，但施工企业缺乏企业定额，在投标报价时更多的利用施工人员和造价人员的经验分析，使投标竞争过多地依赖技巧而不是技术实力。因此，应重视投标单位报价的分析与管理，变过去的“不管”、“少管”为“合理引导”。造价管理机构可以将备案管理信息平台收集的工程资料加以整理、分类、分析和汇总，定期对外发布各类中标工程的造价指标、综合单价指标等基础数据，为广大投标单位提供报价参考，合理引导施工单位准确报价。
　　提高对投标报价分析与判定能力，为发承包双方合理定价创造条件
　　完善评标办法，引导投标单位理性竞争
　　合理的评标办法是引导企业合理报价的关键。从杭州市目前的情况看，评标办法的完善既要考虑保持有效的市场竞争，又要防止恶意竞价。因此，从价格管理角度，建议从以下几方面予以改进：
　　评标方法应多样化。对于不同质量要求的建设项目应采用不同的评标办法：对于一些投资数额少、工程内容简单、施工技术容易、招标人对于工程质量要求不高的建设项目，如围墙、公厕、雨篷等小型项目，则以控制工程造价为原则，优先采用最低价中标法，简化评标过程；而对于涉及百姓民生的省、市重点建设工程，则应充分重视工程质量、进度和造价间的辨证关系，使施工质量、施工技术和企业信誉在项目评标过程中得到充分的重视，发挥优势企业的竞争能力。
　　引入招标控制价，对市场价格进行适度调控。可以考虑将经过审查和备案的招标控制价逐步引入招标总价及单价的评审中，招标控制价下浮一定合理比例与投标报价平均值下浮一定合理比例进行加权平均，形成价格评审的基准。在评标中引入招标控制价，不仅容易被市场各方所接受，而且可以有效对市场价格进行适度调控，既能防止过高价格中标，也防止超低价中标。
　　将分部分项清单综合单价评审、措施项目价格评审纳入评标范围。以往的不平衡报价评审只在项目工程量超过一定幅度时才起作用，不改变项目投标总报价，这对投标企业标书的编制质量来说并不具有很强的约束和监督效力。一旦将分部分项清单综合单价、投标文件中的技术措施和措施项目报价的匹配性等纳入评标范围，则能缓解不平衡报价、恶意低价等不良现象，引导投标人脱离“低价竞争”泥潭，引导投标价格进入合理的价格区间。
　　将企业信用评价纳入评标范围。企业的信用评价内容不仅包括企业的人员素质、技术素质、经营能力和资金能力，还包括企业的履约信用能力和奖惩记录等，这与项目的施工技术能力和抗风险能力密切相关。因此，建议结合杭州市建设信用网的企业信用评价体系，将其纳入评标范围，提升信誉好、技术强的施工企业在投标过程中的竞争实力。
　　探索引入成本预警价机制，破解成本价评审难题
　　要根本解决低价中标的问题，则应建立成本价的评审机制。目前，厦门、苏州等城市都已开始实施成本价评审机制，即运用数理统计的方法，以大概率满足预算造价或中标平均价一定程度的下浮比例来作为企业个别成本的评审判定指标。厦门、苏州的尝试已取得了一定的成绩。杭州也可以借鉴其基本思路和做法，探索建立成本价预警机制和评审办法，其步骤主要有：
　　测算人工、材料价格风险控制线。以现有发布的建筑工种人工成本工资和材料供应商所能提供的最低供应单价为基础，确定人工单价的风险控制下浮比例和单种材料规格风险控制单价。
　　测算各费用组成风险预警线。依据人工单价风险控制下浮比例和单种材料规格风险控制单价，计算出人工、材料、机械费用的风险控制线；依据招投标市场的平均报价情况，确定措施费风险控制线。再据此得出管理费、利润、规费和税金的风险控制线。
　　测算不同工程类别的风险预警线。将上述各费用合计，试算出工程造价的总下浮比例。同时根据工程内容和性质不同，将不同专业工程分类，确定不同类别工程的下浮比例，以此作为工程的风险预警线。
　　将风险预警价纳入招投标评标办法：将风险预警价评审纳入评标办法中，若企业投标成本低于预警价，投标企业可以通过书面证据等证明其不低于成本价，若企业无足够的书面证据或再低于一定比例的风险预警价，则可直接认定报价低于成本价。
　　规范招标文件，防范工程价款纠纷
　　招标文件是整个项目合同签订和履行的依据，一旦招标文件部分条款不严密，极易引发工程价款纠纷，给发承包双方利益带来巨大伤害，为此，可通过以下方式进行事前预防与控制：
　　提高工程量清单编制质量，防范工程内容偏差
　　工程量清单是招标文件的核心内容，是合同订立的依据之一，也是合同价款确认的依据。一方面应把工程量清单的编制管理与招标控制价的管理逐步有机结合起来，从监督与抽查向全面审查逐步推进，促使清单编制质量整体提高。另一方面应加大对中介机构编制的工程量清单质量检查力度，规范中介机构市场行为。
　　加强市场要素价格的动态管理，降低价格波动风险
　　近几年，人工、建材价格的大幅上涨引发的工程合同价款争议呈现出越来越多的趋势，焦点往往集中在人工和材料的价格补差方面。产生的主要原因是由于发承包双方在招投标或签订合同时对各自应承担的风险内容未明确或虽有约定但风险不对等。因此，造价管理部门应根据市场形势以及现行的招标制度，不断完善市场要素动态管理的相关政策，合理分担甲乙双方风险，维护发承包双方的合法利益。根据新的形势，我市在2011年9月出台了《关于进一步加强杭州市建设工程市场要素价格动态管理的指导意见》，明确了承包商在投保报价中所需承担的合理风险幅度和允许价格调整的范围，对维护市场秩序起到了积极引导作用。下一步，要积极做好文件的宣贯推广，积极调研，走访市场，及时准确发布要素价格动态信息，预测要素动态变化情况，并督促、引导招标单位在编制招标文件及签订合同时明确发承包双方应承担的价格风险。